Во время речи монарха 17 июля правительство представило новый законопроект о бюджетной ответственности, который направлен на обеспечение того, чтобы основные фискальные события подкреплялись прогнозами Oфиса ответственного бюджета (OBR). Эта инициатива призвана улучшить устойчивость государственных финансов, заставив OBR комментировать соблюдение правительством фискальных норм. Однако возникают важные вопросы: действительно ли это мера способствует фискальной ответственности? Или положения законопроекта должны быть более всеобъемлющими?
Для оценки этих вопросов необходимо обратиться к 2010 году, году основания OBR, «чтобы исследовать и сообщать о устойчивости государственных финансов». OBR обладает полной свободой «в выполнении своих обязанностей», при условии что эти обязанности выполняются независимо, прозрачно и объективно, учитывая лишь политику действующего правительства. Эта рамка обычно требует составления прогнозов для определения, соответствуют ли заявленные правительством налоговые и расходные планы его фискальным целям. В результате возникло мнение, особенно выраженное Саймоном Урен-Льюисом в его блоге Mainly Macro, что фискальная политика в значительной мере продиктована OBR, так как правительство должно демонстрировать выполнение своих фискальных целей для поддержания доверия рынка.
Помимо этого восприятия, текущую систему преследуют две значительные проблемы: обязанность OBR считать правительственную политику данностью, даже когда она представляется нереалистичной (например, когда ожидаются перерасходы), и сами фискальные правила. Эти вызовы означают, что при оценке бюджетов и осенних заявлений OBR не проводит эффективного анализа устойчивости государственных финансов.
Глубже рассматривая эту ситуацию, становится очевидным, что фискальные правила являются произвольными конструкциями, определяемыми правительством. Всякий раз, когда возникает риск невыполнения этих фискальных целей, происходят корректировки правил. Кроме того, зависимость от пятилетнего горизонта позволяет правительству достигать целей за счет неправдоподобных обязательств касательно будущих расходов и налогов. Предоставление OBR полномочий критиковать такие прогнозы могло бы значительно улучшить систему, возможно, через разрешение агентству публиковать сценарные анализы, учитывающие более обоснованные предположения.
Национальный институт экономических и социальных исследований подчеркнул, что опора на пятилетний план сильно отталкивает долгосрочные инициативы по государственным инвестициям. Поскольку возврат от таких проектов часто проявляется в сроки, превышающие пять лет, они могут увеличить государственный долг, не способствуя росту ВВП в пятилетней перспективе. Тем не менее, имеются данные, что эффективные государственные инвестиции могут значительно повысить долгосрочный ВВП, способствуя снижению отношения долга к ВВП. Корректировка фискальных правил — например, продление цели по долгу до десяти лет или установление правил на основе чистых активов государственного сектора — могла бы частично исправить эту проблему.
Более всеобъемлющее решение заключалось бы в том, чтобы разрешить OBR независимо оценивать устойчивость государственных финансов на основе своих критериев. В этом сценарии правительство представило бы свой бюджет, а OBR составил бы совершенно независимый прогноз. Такой независимый прогноз позволил бы финансовым рынкам оценивать фискальную устойчивость и соответствующим образом определять цены на облигации.
OBR мог бы основываться на своих долгосрочных прогнозах отношения долга к ВВП при оценке устойчивости, четко формулируя предпосылки, лежащие в основе этой оценки (в частности, касательно влияния государственных инвестиций на объемы производства, технологический рост и рост населения), наряду с точным определением того, что считается «устойчивым». Важно отметить, что OBR уже осуществляет долгосрочные прогнозы в своем Отчете о фискальных рисках и устойчивости, что значит, что эта рекомендация не наложит новых требований на агентство. Такой подход также мог бы побудить правительство больше заниматься долгосрочным планированием в своих бюджетных процессах.
Профессор Стивен Миллард является заместителем директора Национального института экономических и социальных исследований.
